Bài viết tập trung phân tích, bình luận các quy định của Luật Tố tụng hành chính  (LTTHC) về vấn đề xác định quyền khởi kiện, điều kiện thực hiện quyền khởi kiện, đồng thời chỉ ra một số điểm bất cập, hạn chế và đưa ra kiến nghị hoàn thiện.

1. Đặt vấn đề

Quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính (VAHC) là một trong những nội dung quan trọng, không thể thiếu của LTTHC. Các quy định này có ý nghĩa rất lớn đối với các chủ thể tiến hành tố tụng và với cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện. Trước hết, về phía các chủ thể tiến hành tố tụng, việc quy định cụ thể, rõ ràng, hợp lý quyền khởi kiện VAHC sẽ là cơ sở để họ thực thi nhiệm vụ, quyền hạn đầy đủ, đúng luật, tránh xảy ra tình trạng tùy tiện trong việc thụ lý, giải quyết và kiểm sát việc giải quyết VAHC. Đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức, việc quy định cụ thể, rõ ràng về quyền khởi kiện VAHC sẽ tạo điều kiện thuận lợi để họ thực hiện đầy đủ, đúng luật, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các cơ quan công quyền, tránh trường hợp gây cản trở việc thực hiện quyền khởi kiện dẫn đến mất quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, các quy định của LTTHC hiện hành về quyền khởi kiện còn hạn chế cần được tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện.

2. Quy định của LTTHC về quyền khởi kiện VAHC.

Khái niệm, nội dung về quyền khởi kiện VAHC là một trong những phần khá trừu tượng trong LTTHC. Theo quan sát của tác giả, khái niệm về quyền khởi kiện VAHC được ghi nhận tập trung tại Điều 5 và Điều 115 LTTHC. Trong đó, Điều 5 ghi nhận “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của pháp luật” và Điều 115 đề cập “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC đối với quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi việc (QĐKLBTV) trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó; tổ chức cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (QĐGQKN về QĐXLVVCT), quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước (QĐGQKN trong HĐKTNN) trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó; cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”.

Từ hai điều khoản trên, chúng ta thấy, quyền khởi kiện VAHC được tiếp cận dưới hai tiêu chí sau:

a.Đối tượng của quyền khởi kiện VAHC là QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, danh sách cử tri.

b.Điều kiện phát sinh quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với các đối tượng khác nhau là khác nhau.

• Đối với QĐHC, QĐKLBTV, HVHC thì quyền khởi kiện phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với QĐHC, QĐKLBTV, HVHC hoặc phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV và đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó.
• Đối với QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN trong HĐKTNN, quyền khởi kiện phát sinh khi cá nhân, tổ chức không đồng ý với quyết định đó.
• Đối với danh sách cử tri, quyền khởi kiện sẽ phát sinh khi cá nhân đã khiếu nại tới cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết mà không đồng ý với kết quả giải quyết đó.

Như vậy, nhìn trong hướng đối chiếu với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các VAHC trước đây, LTTHC quy định về quyền khởi kiện VAHC mang tính tiến bộ nổi bật: cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ cần không đồng ý với QĐHC, QĐKLBTV, HVHC thì đã có quyền khởi kiện VAHC ngay mà không cần phải trải qua thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện. Quy định này đã phá bỏ rào cản đối với cá nhân, tổ chức, tạo cho họ sự thông thoáng hơn khi lựa chọn phương thức bảo vệ quyền và lợi ích của mình trước sự tác động, xâm phạm của các chủ thể công quyền.

3.Một số hạn chế, bất cập và kiến nghị hoàn thiện

Quyền khởi kiện là một nội dung rất đáng chú ý của LTTHC hiện nay, các quy định về quyền khởi kiện được đề cập tại Điều 115, Điều 5, Điều 8, Điều 123 LTTHC còn thiếu rõ ràng, có phần khó hiểu. Trong công tác trao đổi, giảng dạy liên quan đến học thuật, phạm vi cách hiểu về quyền khởi kiện VAHC còn có sự bất nhất, nhiều ý kiến trái chiều[1], cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định về khái niệm quyền khởi kiện VAHC còn mơ hồ, thiếu rõ ràng

Khái niệm quyền khởi kiện VAHC được ghi nhận tại Điều 5, Điều 115 LTTHC. Thế nhưng, hai điều khoản này giải thích về khái niệm quyền khởi kiện rất mập mờ, dường như chỉ mang tính liệt kê về điều kiện thực hiện quyền khởi kiện. Bởi lẽ, Điều 115 quy định cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ cần phản ánh thái độ “không đồng ý” với QĐHC, QĐKLBTV, HVHC, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN về HĐKTNN là họ đã có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Phải chăng, yếu tố “không đồng ý” là điều kiện chính yếu nhất để xác định quyền khởi kiện VAHC? Về mặt học thuật “không đồng ý” gần như được xem là “cái cớ” để nhà làm luật quy định cho tròn ý của điều khoản, mang tính “nói giảm, nói tránh”, không phù hợp với thực tiễn[2]. Nói cách khác, quy định tại Điều 115 chỉ mang tính chiếu lệ, không có cơ sở chắc chắn để Tòa án xác định chủ thể có quyền khởi kiện. Thêm vào đó, nếu dẫn chiếu đến Điều 5 LTTHC thì khái niệm quyền khởi kiện cũng khó được sáng tỏ với cụm từ “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của pháp luật”. Rõ ràng, từ góc độ quy định của luật, khái niệm quyền khởi kiện VAHC không thể được minh thị hơn. Trong khi đó, trong khoa học pháp lý, nhiều tác giả, nhà khoa học lại luôn mặc nhiên hiểu rằng: “cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện khi cá nhân, cơ quan, tổ chức đó có quyền, lợi ích bị xâm phạm trực tiếp bởi QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN về HĐKTNN, danh sách cử tri ”[3]. Xét ở câu chữ quy định của LTTHC, cách hiểu này e rằng có phần suy diễn quy định của pháp luật. Bản thân Điều 5 và Điều 115 LTTHC không đề cập về yếu tố “xâm phạm trực tiếp”, hay “xâm phạm gián tiếp”. Do đó, đây thực sự là nội dung vô cùng cân nhắc, băn khoăn cho đến thời điểm hiện tại.

Về mặt thực tiễn giải quyết VAHC, các Tòa án vẫn xác định quyền khởi kiện, chủ thể có quyền khởi kiện, người khởi kiện trong VAHC với tiêu chí là người bị xâm phạm trực tiếp bởi các đối tượng khởi kiện, nhưng vẫn có trường hợp xác định bất nhất về quyền khởi kiện giữa Tòa án cấp dưới và Tòa án cấp trên, cụ thể Tòa án sơ thẩm thì xác định có quyền khởi kiện nhưng lên phúc thẩm, Tòa án cấp phúc thẩm lại hủy bản án sơ thẩm vì người khởi kiện không có quyền khởi kiện[4]. Sự có sự lúng túng xuất phát từ quy định lấp lửng thiếu rõ ràng của LTTHC. Về góc độ cá nhân, tổ chức khởi kiện, vì Luật quy định không rõ nên thực tiễn cũng còn trường hợp người đi kiện mơ hồ nhầm lẫn trong việc hiểu về quyền khởi kiện, người dân hiểu họ không đồng ý với quyết định, hành vi hành chính nào đó thì họ đã có quyền khởi kiện nhưng Tòa án lại trả lại đơn khởi kiện, từ chối thụ lý vụ án.

Đơn cử như vụ việc xảy ra ở tỉnh Thừa Thiên Huế: ông V cho rằng, đồi Vọng Cảnh là di tích lịch sử bất khả xâm phạm của Huế. Việc UBND tỉnh cho phép triển khai dự án xây dựng khu du lịch ở đây là hủy hoại thắng cảnh thiên nhiên kỳ thú này. Ông V không đồng ý với quyết định cấp phép đầu tư xây dựng khách sạn Life Resort trên đồi vọng cảnh của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế nên ông V đã đứng đơn khởi kiện UBND tỉnh Thừa Thiên Huế để bảo vệ di sản văn hóa Huế nói riêng và Việt Nam nói chung. Tuy nhiên, TAND tỉnh Thừa Thiên Huế đã trả lại đơn khởi kiện của ông V vì lý do ông V không có quyền lợi ích bị xâm phạm trực tiếp bởi QĐHC nói trên[5].

Tổng hợp từ các lý lẽ, lập luận trên, tác giả cho rằng LTTHC, các văn bản hướng dẫn thi hành hoặc ít nhất các văn bản giải đáp thắc mắc của TANDTC cần kịp thời có hướng dẫn rõ ràng về “phạm trù và tiêu chí xác định quyền khởi kiện VAHC” tại Điều 115 LTTHC. Phương án này không chỉ giải quyết tạm thời các băn khoăn từ phía tác giả mà thực chất còn giúp cho Tòa án mà cụ thể là các Thẩm phán khi thụ lý vụ án có được căn cứ, cơ sở pháp lý chắc chắn, rõ ràng để xác định quyền khởi kiện, xác định người khởi kiện trong VAHC, bảo đảm cho việc giải quyết VAHC luôn được chính xác, đúng luật và đặc biệt luôn có sự thống nhất trong phạm vi cả nước.

Về góc độ đề xuất giải pháp, thiết nghĩ cần pháp lý hóa các quan điểm khoa học và từ thực tiễn xét xử hành chính tại các Tòa án hiện nay và thừa nhận giải thích theo hướng “cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện khi cá nhân, cơ quan, tổ chức đó có quyền, lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN về HĐKTNN, danh sách cử tri” đồng thời LTTHC cần đồng bộ giữa Điều 5 và Điều 115, tránh xáo trộn trong cách hiểu, cách lý giải, tăng thêm tính tương thích giữa các Điều trong nội dung LTTHC, bảo đảm hiệu quả điều chỉnh của đạo luật này trong công tác thụ lý giải quyết, kiểm sát giải quyết VAHC.

Từ các vấn đề trên, tác giả đề xuất sửa Điều 115 LTTHC như sau:

1. “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV trong trường hợp quyền và lợi ịch hợp pháp của họ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.

2. Cơ quan, tổ chức cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN về HĐKTNN trong trường hợp quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định đó.

3. Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”.

Bên cạnh đó, để bảo đảm sự thống nhất trong tất cả các nội dung của LTTHC quy định về quyền khởi kiện VAHC cũng như giải quyết vướng mắc mối liên quan giữa người khởi kiện và người có quyền khởi kiện trong VAHC tác giả kiến nghị LTTHC cần phải quy định cụ thể căn cứ xác định người khởi kiện trong VAHC phải là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các khiếu kiện hành chính vào trong khái niệm tại Khoản 8 Điều 3 LTTHC, cụ thể “người khởi kiện trong VAHC là cá nhân, cơ quan, tổ chức có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, QĐGQKN về QĐXLVVCT, QĐGQKN về HĐKTNN việc lập danh sách cử tri đã tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp thực hiện việc khởi kiện VAHC, yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải quyết và đươc Tòa án thụ lý vụ án”.

Thứ hai, LTTHC chưa cho phép ủy quyền khởi kiện VAHC

Theo quy định tại khoản 4 Điều 54 và Điều 117 LTTHC, cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện có thể ủy quyền cho người khác thay mình tham gia TTHC. Tuy nhiên, Điều 117 của LTTHC quy định về chữ ký trong đơn khởi kiện thì “người khởi kiện là cá nhân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, phải ký tên hoặc điểm chỉ; người khởi kiện là cá nhân chưa thành niên, mất năng lực hành vi dân sự, có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi; là cơ quan, tổ chức thì người đại diện theo pháp luật của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó phải ký tên và đóng dấu vào phần cuối đơn”. Như vậy, LTTHC đã ngầm nhấn mạnh rằng cá nhân, tổ chức phải khởi kiện trước (thể hiện ý chí bằng việc ký vào đơn kiện) rồi sau đó mới ủy quyền cho người khác thay mình tham gia vào việc giải quyết vụ án[6]. Hay nói cách khác, người khởi kiện có thể ủy quyền cho người khác có đủ năng lực hành vi TTHC (thực hiện các quyền, nghĩa vụ TTHC trừ nghĩa vụ ký vào đơn khởi kiện). Dù rõ ràng cách hiểu là vậy nhưng nếu dùng quy định tại Điều 117 để quy định người khởi kiện không được phép ủy quyền khởi kiện là chưa thuyết phục. Vì lẽ, việc LTTHC không cho phép người khởi kiện được ủy quyền khởi kiện đã hạn chế thực hiện quyền khởi kiện VAHC của người dân trong rất nhiều trường hợp, gây ra tình trạng nhiều quyền, lợi ích hợp pháp của người dân không được pháp luật bảo vệ và điều này đã không thể hiện rõ bản chất dân chủ của nhà nước ta. Bởi, trong thực tiễn cuộc sống không phải lúc nào, khi nào người khởi kiện, người đại diện theo pháp luật của người khởi kiện cũng có đầy đủ các điều kiện để tự mình trực tiếp thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính mà ngược lại có rất nhiều những trường hợp vì lý do khách quan như bệnh tật, già yếu, đi công tác nước ngoài… người khởi kiện không thể thực hiện được quyền yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Trong khi đó, khác với LTTHC, tại Điều 161 BLTTDS có quy định “cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp khởi kiện vụ án (sau đây gọi chung là người khởi kiện) tại Tòa án có thẩm quyền để yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Cùng với đó, tại điểm a, khoản 1, Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011, vấn đề ủy quyền thực hiện việc khiếu nại cũng được ghi nhận “Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”.

Từ các luận điểm trên, đồng thời tạo ra sự tương thích giữa các nội dung của các đạo luật khác nhau và quan trọng nhất là bảo đảm dân chủ trong nhà nước pháp quyền, tạo cơ chế rộng mở cho cá nhân, tổ chức cơ quan khởi kiện VAHC, tác giả cho rằng LTTHC cần ghi nhận quyền ủy quyền khởi kiện VAHC. Trong khoa học pháp lý, hiện nay có hai ý kiến về việc quy định quyền ủy quyền khởi kiện VAHC như sau:

Quan điểm thứ nhất, LTTHC cần quy định cho phép người khởi kiện được ủy quyền khởi kiện vụ án hành chính trong mọi trường hợp tức là quy định tương tự như trong quy định của BLTTDS hiện hành[7].

Quan điểm thứ hai, LTTHC chỉ nên quy định cho phép người khởi kiện được phép ủy quyền khởi kiện trong một số trường hợp nhất định như vì lý do khách quan, ốm đau, già yếu, đi công tác nước ngoài… kèm theo giấy ủy quyền khởi kiện phải có các giấy tờ chứng minh người khởi kiện là người ốm đau, già yếu hoặc có nhược điểm về thể chất[8].

Nhận thấy, mỗi quan điểm đều có những lý lẽ và sự khả thi riêng. Với quan điểm thứ nhất, quyền ủy quyền khởi kiện VAHC của người khởi kiện không bị giới hạn như quan điểm thứ hai, tức là người khởi kiện, người đại diện theo pháp luật của người khởi kiện có thể ủy quyền khởi kiện trong bất kỳ trường hợp nào mà không cần tính đến điều kiện như ốm đau, già cả, hay bận công tác nước ngoài. Về cơ bản, quy định như vậy thì quyền của người khởi kiện được bảo đảm triệt để, song nhìn nhận sâu vào bản chất phức tạp, đa chiều của tranh chấp hành chính, e rằng quy định này sẽ dẫn đến hiện tượng ủy quyền khởi kiện tùy tiện, tràn lan, coi thường pháp luật, ảnh hưởng nghiêm trọng đến danh dự uy tín của nhà nước. Với quan điểm thứ hai, có thể nó không hoàn hảo đối với quyền tự do của người dân nhưng cái hay, cái được của quan điểm này là vừa bảo đảm được quyền hợp pháp của người dân, vừa bảo đảm được an ninh trật tự, ổn định tình hình chính trị cho nhà nước. Do vậy, tác giả tán thành với quan điểm thứ hai, nghĩa là LTTHC nên quy định quyền ủy quyền khởi kiện vụ án hành chính cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong một số trường hợp nhất định và kèm theo giấy ủy quyền khởi kiện phải có các giấy tờ chứng minh người khởi kiện là người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất…

4. Kết luận

LTTHC hiện hành đã có những quy định tiến bộ về quyền khởi kiện VAHC, về cơ bản đã góp phần bảo đảm dân chủ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tạo điều kiện để cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC do cơ quan nhà nước ban hành và thực hiện. Song một số quy định của LTTHC về quyền khởi kiện VAHC vẫn còn vướng mắc, chung chung thiếu tính cụ thể rõ ràng, gây ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức và đặc biệt gây lúng túng, thiếu thống nhất trong công tác thụ lý, giải quyết vụ án của Tòa án. Từ các bất cập này, tác giả đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật TTHC về quyền khởi kiện VAHC với hy vọng đó là những kiến nghị khoa học đóng vai trò tích cực bảo đảm quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam.